遴避衝突管理:以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例

李建華

壹.緒論

自1987年聯合國「世界環境暨發展委員會」(World Commission on Environment and Development)的報告─《我們共同的未來》(Our common Future)─出爐後,「環境保護」已成為當今最「政治正確」的議題之一。然而在進行環境保護時,卻只偏重於如何有效而公平的分配社會資源(social goods),卻忽略社會所產生的垃圾與各種廢棄物等不可欲的社會惡物(social bads),以及資源擷取之後的生態後果由誰承擔的問題(紀駿傑,1998)。進而引發民眾要求參與環境事務的主張(Eckersley,1992:9),一股新興的「綠色政治」力量逐漸形成,挑戰資本主義工業國家既有的政治經濟結構,為解決環境問題所引發的參與危機及環境衝突,各國已著手進行落實「生態民主化」 (Eco-democracy)的改革(Dryzek,1997)。

近年來,台灣經濟的快速成長,民眾沉浸於經濟富裕之際,逐漸轉向追求更高層次的生活品質,逐漸孕育出對「後物質主義」(Post-materialist)的追求[1](張美惠譯,2000);民主化的改革,促成威權體制的解構,扭轉了「國家自主」的政治經濟結構,改變國家與民眾既有的權力分配關係。在此轉變下,追求環境寧適性(amenity)的訴求,促進國內環保運動的發展,如各種環境組織相繼成立,如環保聯盟及新環境基金會等,且呈現出具組織性行動得雛形(張茂桂,1994);對國內政治生態也造成相當大的衝擊,如桃園的垃圾大戰,反映在地方選舉,促成民進黨的大勝;台中縣的反拜耳設廠案,成功地為反對黨候選人造勢,進而擊敗國民黨候選人,突顯出環境議題的重要性。

政府有感環保運動所耗費的社會成本,已著手進行相關行政組織及立法的變革[2],各種污染源隨環保法令規範及科技提昇而不復多見[3];但近年來環境抗爭事件,如反七輕、八輕、反拜耳案及各地反焚化爐事件,此種對厭惡型設施及高污染性工業之設廠開發行為所引發的非污染排放糾紛,儼然成為另一種新型態的環保抗爭模式,然此糾紛往往影響當事人利益,非行政上之折衝調處所能著力,技術層面之影響評估又難為民眾所信服,導致抗爭難以有效的遏止,此種行為即是一般所謂的遴避衝突[4](Not-In-My-Backyard,NIMBY )。遴避衝突凸顯出民眾對政策分析家以他們的家園作為政策規劃目標,政策分析家對問題的界定方式,對政策官員及科技專家掌握政策最後決定權的決策模式的不滿,明顯揭露民眾對政府「由上而下」決策模式的反動,對政府主張科技理性思維的質疑(徐世榮,1995)。

儘管遴避情結是基於民眾環境意識的自發性環境保護行動,但隨著國家體制結構的轉型,遴避問題不應視其為單一的環境問題,其影響層面已擴及政治、經濟、社會及法律層面,如環境政治的問題、環境與經濟的問題、環境倫理與環境正義的問題、環境行政管制的立法與執行等問題,形成以環境遴避為中心的議題網絡,使遴避問題更加的複雜化,提昇此問題的重要性。因此,如何管理遴避衝突,將值得我們更深入的研究,以釐清遴避問題的真相,以創造政府與民眾的雙贏(positive-sum game)局面。

 

貳.遴避衝突

環境運動的興起已形成對政府公權力的挑戰與質疑,造成環境政策的窒礙難行[5],其中最難以處理為民眾的遴避情結:地方民眾以自利為訴求,強烈反對任何有污染威脅的設施,設置於遴近區域。其原因在於這些被反對與抗爭的設施皆具有「為廣大地區民眾帶來利益,但由設施附近居的少數民承受污染或風險」之特性(Lake,1993;曾明遜,1994;李永展,1997;蕭代基,1996)。然而政府基於社會福利的考量,認為此種自私觀念所產生的區位衝突會妨礙社會福利的實現,指控民眾的遴避情結是一種不理性的態度,進而採取公權力的強制手段加以壓制;民眾卻視政府公權力的執行是壓制民眾對環境權利的主張(李鴻禧,1985;葉俊榮,1990a),認知的差距不僅深化政府與民眾之間的間隙,更產生社會公益與私益的衝突抉擇

遴避情結的產生,反映出對具遴避性設施設置的不滿,不論其屬性為公共性或私有性,如全國性的核四興建與地方性的焚化廠的設置等,若干由政府推動的重大民營經建計劃,如拜耳投資案、民營電廠的設置等,同樣都面臨著遴避情結的的困境[6]。對原本屬於公眾必須積極參與的環境議題,轉為科學及技術問題,並以科技專業為由,作為阻止居民參與決策的理由(徐世榮,1995:129),即採取技術官僚或專家學者為主的精英決策模式,將實際受影響的政策利害關係人(stakeholders)[7]─特別是受政策影響之民眾,卻經常被排除於政策考量之外,充分顯示出決策者或政策規劃者缺乏對居民環境自主權的認識,忽視民眾政策參與的權利,在缺乏適當參與管道的情形下,採取體制外的抗爭活動必然成為民眾表達意見的主要方式。在政經的糾葛下,其中也隱含著對國家屈服於資本家利益,將環境成本集中於特定社區的不滿(Lake,1993;Lake and Disch,1992;Brion,1991)。然而,因環境的本質具有公共財(public good)與外部性(externality)的特性,在現有制度下,因對環境權、財產權定義的模糊,並無法對環境權與環境財產權有明確的界定,易造成過高的交易成本(transaction cost),導致市場失靈;政府採取公權力執行先買權(preemption)的政策性介入,更加深地方受害者意識的提昇,憤而退出正式的協商管道,採取自力救濟的方式進行對抗,最後仍是落到政府失靈的結果(李永展、馬立文,1994;湯京平,1999;Portney,1991)。

由於遴避衝突因涉及成本(cost)與效益(benefit)的重新分配,使得遴避問題的本質已不再是科學的,而是政治的問題(陳俊宏,1999)。欲有效的解決遴避衝突,必須透過政策的管理,以降低民眾的反對阻力著手,以降低民眾的損失,使民眾不再認為自己是受害者,如此方可降低遴避設施設置的阻力,同時也能達成促進公平的功能。

 

參.解決遴避衝突的困境

一.環境法制

綜觀台灣地區近年來所發生反對「遴避」設施的自力救濟行為,其發展已從溫和的反對行動,進昇為激烈的抗爭手段,其原因在於政府在審核遴避設施設置計劃時鮮少顧慮民意,當民眾對審核結果有所疑慮時,卻礙於體制內參與管道的缺乏或不夠順暢,進而採取體制外的抗爭訴求。如何將民眾參與納入決策考量及如何保障民眾權益的救濟程序將是解決遴避衝突最重要因素。

1.環境法規中民眾參與之規定

環境保護行政因牽涉廣泛的利益衝突以及決策於未知之中,在性質上必須藉由公共參與來增強其決策的正當性。目前我國的環境法規中,絕大部分是採取技術官僚的政策規劃方式,唯有環境影響評估法為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響,特別在環境政策規劃階段中設計民眾參與的實質性規範,如告知與說明會、界定評估範圍、現場勘查、聽證會等程序,以增加民眾參與決策的機會。

  但在實際的運作上,因(1)審查過程中缺乏民眾的參與:雖然環保署為確保審查過程的客觀性與公正性,規定專家學者不得少於委員會總人數三分之二,但最重要的利害關係人-地區民眾卻無法加入該委員會,陳述意見。因為環境影響評估的審查結論直接影響開發行為的許可與否,可說具有司法審判的效果,影響民眾的生存權及環境權,雖然在環境影響評估的第二階段中,有聽證制度的設計,可加強民眾的參與;若在環境影響評估的第一階段過程中,開發案通過審查,即表示不需進行第二階段的環境影響評估,此時舉辦說明會只不過一種政策的宣導,強迫民眾接受既定的事實,民眾根本無參與可言。(2)精英的參與方式:我國環境影響評估制度卻相當倚重專家學者的觀點,不僅規定環境影響評估委員會中,學者、專家不得少於委員總數三分之二且在民眾參與的各個階段中不乏學者、專家得涉入。在環評法中,雖然說明會、現場查勘及聽證會均允許民眾的參與,但根據環評法施行細則之規定,主辦單位對於民眾只有公告週知之義務,對於有關機關、當地民意機關及村(里)長則需另行通知。可知在參與過程中,精英才是參與主體,民眾參與仍無法落實。(3)形式上的參與:環境影響評估法中,雖賦予民眾表達見的機會,但對於民眾意見的處理,僅要求紀錄於環境影響評估書或作成聽證紀錄以供參考,並未有強制性的規定,民眾意見的採納與否,完全取決於主管機關的自由裁量。在缺乏追蹤考核管道的管制下,民眾參與易流於形式無實質的效果(葉俊榮,1993)。可知,環境影響評估法的施行,仍無法發揮民眾參與的功能,難怪既使污染性設施取得開發許可,仍然必須面對居民的不斷抗爭。

2.保障民眾權益的救濟途徑

 關於民眾權利的保障,依照憲法之規定,當人民權益遭受損害時,可依據憲法第十六條之規定,人民有請願、訴願及訴訟之權利,採取必要之措施。蓋民主國家以依法行政為基本原則,行政機關的行政行為,應依法規或在法規範內活動,若行政機關所為的違法或不當處分的行政處分,致使權利或利益受到損害的人民,得向有權機關請求救濟,即是一般稱之「行政救濟」,現行行政救濟制度以訴願與行政訴訟為主要方式。

    雖然民眾對於可能影響其權益的環境政策可依法向環境主管機關、民意機關或其他相關單位提出請願,促使主管機關在制定環境政策時能注意民眾的意見。但請願僅是人民願望的陳述,並無請求受理機關作成一定行政決定的權利,不足以構成其與政府機關間的一定法律關係,所以請願僅據形式上之意義,對民眾權益的保障並無實質的助益。(張家洋,1991:698)從許多遴避衝突的案例中可說明,在衝突發生之前,民眾均因經過多次的陳情請願後,在無法獲得相關主管機關的重視後,方採取不得已的抗爭手段。

    行政爭訟[8]乃是指人民因行政機關行政作為導致權益受損害時,以司法途徑尋求補救的制度。經由行政爭訟的提出,人民可加強監督與矯正行政機關的行政作為,保障自身權益。行政救濟制度主要是針對行政處分的相對人為主,新修正條例雖增列對利害關係人之第三人得作為訴願及行政訴訟的權利主體,即遴避設施附近之居民主張行政機關之許可處分侵犯其權益時得提起訴願及行政訴訟。但須注意的是,雖然行政救濟制度認知利害關係人之權利,但對於第三人是否有權益受侵害之認定,並未指出較明確的判斷標準。因此,即使行政處分有違法或不當之實,遴避設施附近之居民不必然能取得勝訴的判決,在遴避衝突(設廠型)案件中運用訴願與行政訴訟的案例更是付之闕如(王必方,1991:167)。行政救濟程序畢竟是屬於「事後救濟」,且訴願及行政訴訟程序繁雜,曠日費時,加上國人不喜訴訟及民眾對政府司法公信力的不信任,欲以行政救濟程序保障民眾權益,可說是緩不濟急。因此,欲以行政救濟的方式舒緩因污染性設置許可所造成的遴避衝突,似乎較難獲取成效。

事實上,環境遴避衝突的發生,並非是環境實體法規的問題,而是我國環境行政程序機制的欠缺所造,使得以科技為本位的事實理性與以政治為本位的民主理念,無法作有效的調和。在攸關環境決策的過程中,決策者往往將決策體系以外的人,當成是宣導或溝通的「對象」,而非程序的主體;然在奉行民主法治國家,政府的施政必須建立在責任政治、權利分立、以及人權保障的基處之上,程序理性自不能建立在隱晦的溝通、協調或片面的宣導,而必須強調「公開」、「參與」、「說理」及「制度化」,任何與決策有利害關係的人,在程序上都應被視為具有主體意識,而非決策適用的對象(葉俊榮,1997:5)。

我國於民國八十八年二月完成行政程序法的立法,如資訊公開、聽證、陳述意見等規定,明確的保障人民在程序上的法律地位,使人民在行政機關涉及其權益之決定過程中,並非消極僅是行政機關行使公權力之客體,而是應使其得參與程序,俾有效表達其意見及行政機關溝通,以維護其權益,並增進人民對行政之信賴(廖義男,1999:10)。環境影響評估乃行政程序的一環,行政程序中所注重的民眾參與理當於環境影響評估程序中受到重視,但在現行的環境影響評估法中,對環境影響評估的討論、制度設計與適用上,因欠缺程序方面的考量,導致環境衝突不斷發生。

對於環境法律中有關環境行政的程序真空現象,在相當程度內能經由行政程序法的立法予以彌補,但行政程序法乃是一行政程序法的總則規定,並不是某一特定行政程序為規劃對象,性質上也難以某一特定的管制領域為制度設計的藍本。所以,行政程序法往往未能充分反應特殊管制領域的需要,因各管制領域性質上的差異,其與行政程序法的相離程度也有所差別,其中,環境行政應是屬於相離關係較嚴重的(翁岳生等,1992)。如環境影響評估法中有關環境影響評估之審查與界定評估範圍等行政行為,雖然對於人民權益有重大影響,但其並非屬於行政程序法第二條所規定之「行政程序」,非待行政機關終局作成的准駁等行政處分,不得加以爭執(葉俊榮,1997:175)。

行政程序法終究不是針對環境行政的立法,許多過度通則性或法律概念性的規定,並不適合環境行政,甚至會造成執行上的困擾,對於環境行政中的許多先行程序,所形成的特殊程序結構,非行政程序法所能解決,應於環境法律中作特別的規定或謀求補救。

 歸結現行有關於保障民眾參與權利的法制設計中,真正較具功效的應是請願法及環境影響評估法。但其法中所指稱的「民眾參與」僅具有宣示意義,在欠缺落實民眾參與的實質規範下,使得民眾參與的權利容易受到行政機關以「行政裁量」之名,剝奪民眾的享有的參與權利。以法律保障民眾的參與權利,不僅規範著政府的環境行政作為,在立法與司法的監督,可避免行政權的專擅,進而提高民眾參與的功效感,落實參與民主的的精神。但法制的完備並不必然就能減少遴避衝突的發生,如何落實「法」的規範,將考驗著行政與司法機關的執行能力,否則採取「體制外」的行動仍將是民眾最有效的訴求方式。

二.環境政治

因遴避衝突具有高度成本或利益集中化(high concentration of cost/benefit)、高度群眾動員(high mass mobilization)、高度不確定性(high uncertainty)、與高度資訊不均衡性(high information asymmetry)等特點,致使交易成本過高、衝突傾向快速升高(湯京平,1999);加上其特有的高科技背景的決策風險特質,與牽涉不同利益群體因價值觀不同引發的利益衝突,突顯出遴避衝突的高度政治性。因此,遴避衝突不再只是個環境議題,政治因素考量將決定著遴避衝突是否會發生與是否能圓滿解決的決定性因素(蕭代基,1996)。

因遴避衝突是屬於典型的集中利益與成本的環境衝突,獲利與負擔成本的雙方皆有強烈的誘因與可能組織起來影響政府政策的制定。目前行政官僚對公共政策程序仍擁有絕大決策權情況下,開發者夾其雄厚財力與黨政關係,可能容易獲得政策制定的利益。因此,遴避衝突的產生除可歸因於居民的自利行為外,亦是代表著對資本家目標衍生而來的抗爭,遴避衝突所代表的是資本家所製造的經濟問題的政治答案,即地方的遴避情結並不是社區與社會之間的衝突,而是社區與資本家的衝突以及社區與國家的衝突,而居民之所以反對主要是受限於「資本家-國家」的關係所產生的干預而引起的,政府干預的結果可以反應出政治權力對資本家的妥協,因為把遴避當作是不合理、自私、狹隘的說法,並批判遴避是自私短視的心態要比改善問題的根源簡單的多(李永展,1994;李永展,1997;李永展、何紀芳,1995;Lake,1993)。在「資本家-民眾」不對等權力的運作下,促使居民採取自立救濟的抗爭活動,並利用傳播媒體訴諸於社會大眾,凸顯環境保護的訴求,將原屬於環境的「公共議程」轉變為「正式的議程」[9](林水波,張世賢,1991)。

遴避衝突雖是因環境(外部性)爭議而起,但在其轉化過程中權力的運作,顯然已成為一種政治競爭的過程。在遴避衝突的政治過程中,雖然居民可利用時間因素,以圍廠的手段改變協商談判時的權力平衡關係,但由於居民欠缺充分資訊與專業知識,使其抗爭行為易流於不理性;同時居民組織也常呈現內部組織的衝突,難以獲致共識,而削弱居民的力量。因此,居民為奠基權力的優勢,必須尋求外在力量的支持,其中以政黨、民意代表及地方派系的政治勢力為主要對象;而政黨、民意代表及地方派系在選舉的考量下,幾乎均會參與遴避的抗爭活動,如民進黨的對核四案的關心,獲得反核、環保人士及環保團體在選舉過程中的政治支持、現任台中縣長廖永來(民進黨)及前桃園縣長呂秀蓮(民進黨籍)分別因台中縣拜爾設廠案與桃園垃圾場設置案而勝選;高雄縣林園事件與大社事件過程中地方派系的介入。基本上,對於環境爭議事項,政府基本上是採取依法行政的中立角色,但是當遴避衝突逐漸升高導致巨大的經濟衝擊時,高度政治化的動作將是必要的手段(葉俊榮,1990b;許秉翔,1994)。對遴避衝突而言,特殊的地域性和地方動員使得地方政治資源的結合成為必然的結果,以居民的訴求相對於政府的期望,政黨、民意代表及地方派系在目前社會現況下其有效的政治影響力,遂成為居民投訴的對象。若能獲得政治力量的支持,不僅可對行政部門予以有效的牽制,亦可獲得媒體的注意,間接表達其對環境爭議的立場。因此,政治勢力的介入,對受害居民而言,更加鞏固民眾的抗爭心態,使其擁有更多的談判籌碼,但如此也模糊了原本爭議的環境焦點,促使遴避衝突更加的複雜化。

除政治勢力的介入外,學者專家、環保團體與傳播媒體的影響也深具影響力。環保問題的最大特色在於其涉及高度的科技性,缺乏專業知識與資訊的民眾,學者專家的意見將是居民強而有立的主要依據,但由於環境具有高度的不確定性,且學者專家間彼此因認知及意識型態的不同,彼此見解經常有所歧異,形成各說各話的局面,致使環境爭議更加的難以釐清(黃錦堂,1994:354)。環保意識的抬頭,各種環保團體相繼成立,並積極介入各種環境運動,基本上仍多傾向居民的立場。環保團體的支持,固然可增強居民的力量,但環保團體與居民對環境的考量並非一致,甚至出現衝突的情況;此外,許多環保團體的介入,並非是真正關心居民,而是有心人士刻意營造以擴大環境衝突以實現特殊(政治)目的。媒體的特質在於重視抗爭的戲劇化情節報導,說明觀點而非事實,於是在環境資訊為充分透明化的情況下,媒體的報導對事件參與者而言,都是重要的資訊來源,尤其以居民團體為甚。因此,媒體將間接影響事件型態的發展及社會公眾與論的行程。

 政府(中央與地方)之間亦存在著政治力的角逐。遴避衝突產生,並非如外界所描述成居民要錢或執意排拒污染而已,許多遴避衝突甚至是由地方政府主導抗議的角色,政府間的政治角力逐漸浮上檯面。目前對於具有污染性設施的設置,核可權幾乎都集中在中央政府,縣市政府僅具有核發建築執照與水權的登記,然而,由中央核可的產業設施,不伐具有污染性或對地方天然資源或生態環境造成重大影響者。從經濟的角度,雖然企業可造就地方的就業機會,但企業對地方稅收卻未必有益。對於較具自主性的地方政府,面對此等污染性設施,便採取保留的態度,如台北縣對核四廠、宜蘭縣對六輕與蘇澳火力發電廠、高雄縣對台灣工程塑膠的排拒態度。雖然污染性產業具有法律上的優勢,可以不理會地方政府的或居民的態度,但縣市政府與當地居民展現出的「實力」,形成中央與地方的政治僵局,此時往往必須訴諸於政治判斷,由政治人物負其政治責任(葉俊榮,1992)。

    由上可知,在遴避衝突過程中充滿著權力的角逐,環境保護的訴求,轉眼間變成一場政治權謀的角力(Mazmanian and Morell,1992:180-181)。

.經濟誘因

從經濟學的角度觀之,遴避情結的產生乃在於成本與效益不能平衡的結果,即遴避設施產生的外部成本在空間上一般集中於附近的居民,而遠離此負外部效果的居民卻享受遴避設施所提供的效益(曾明遜,1995)。因遴避效應將造成負面外部成本大於經濟利益,迫使居民不得不採取遠離或抗爭行動,而採取抗爭對居民而言是有利而無害的,若抗爭成功,將可以得到補償或較低的風險威脅,若是失敗也不過是維持現狀而已(蕭代基,1996)。此外,遴避效應有如多元囚犯困境(multi-personers dilemma)的特性,即公共財的提供會因個體的提供而產生搭便車(free rider)的現象(O’Hare,1977)。若能以抗爭活動以拖延決策過程,將促使遴避設施擇地設置的考量(黃仲毅,1998:Wolsink,1994)。總之,遴避抗爭是一低成本高成功率的策略,居民當然會選擇反對之途(Lober,1995)。對於遴避設施可能造成的外部成本,居民最關切莫過於以房地產的價值、個人的安全感與社區寧適性的威脅。因此,欲有效減緩遴避情結的昇華,如何解決遴避設施所產生的「外部成本」,將是解決遴避問題的主要關鍵。

 依經濟學的外部性理論,因土地開發使用引起週遭環境所產生的外部性負效果,其成本理應由土地開發使用者來承擔;因此土地開發者應賠償或補償土地開發行為對週遭環境所產生的衝擊及影響。因此政府應對產生外部性負效果的產業加以課稅,使產業所產生的社會成本能夠納入其生產成本中,減低其外部性的負效果。為了使遴避設施的管理或設置達到Pareto標準或 Kaldor-Hicks補償原則的效率目標[10],一般是採取課稅(費)或補償的方式使外部效果內部化(Shaw,1996)。如現行美國向開發者所課徵的影響費(impact fee)及關聯費方案(linkage programs),就是以外部性之概念處理土地開發對環境衝擊影響的具體表現,以期能將外部成本內部化的一種土地使用管制措施(李永展、馬立文,1994;賴宗裕,1998),在台灣目前課有空氣污染防治費、水污染防治費及垃圾處理費三種。

    理論上,課稅的方式是能達到外部性內部化的效果;但實際上,在不確定情境下與經濟體制內所存有不完美競爭因素(如政治因素),欲以課稅的方式彌補社會所受的傷害與其所應承受的成本,是相當的困難的。即使得以課取公平的稅入,對實際承受遴避社設施外部性成本的居民而言並無助益,因為依照現行政府財政收入統籌統支之原則,不應專款專用,否則該收入與支出之大小可能不一致,造成過或不及的現象(蕭代基,1991:ii;林全,1992)。然而對遴避社設施所課取之污染排放稅,並非專用於受遴避社設施影響之居民,造成對地方「不生雞蛋,只拉雞屎」的現象。若無法將此稅收劃歸為受影響地方政府之收入,運用此收入於各種地方公共建設與服務,以提高當地的生活與環境品質(黃燕如,1988;蕭代基,1991:iii;Shaw,1996),即使是採行課取污染排放稅之政策工具仍無法有效的解決因遴避設施外部成本所產生的遴避衝突。

    除課予污染稅外,欲使遴避設施的設置得以順利進行,補償或回饋措施將是相當重要的一環。雖然污染者可以課稅而主張其「污染權」的合法化,但從環境倫理觀之,污染者仍無法逃避居民可能遭受污染的疑慮。若能採取適當的補償或回饋措施,當可減低當地居民之損失,使人民不再認為自己是受害者,降低居民的反對心態(劉錦添,1989)。 因此,在遴避設施設置過程中,補償或回饋策略的運用將確扮演著重要的角色(李永展,1997;蕭代基,1996;Groothuis and Miller,1994;Ihaber,1992),合理的補償或回饋措施,將有助於調和成本與利益之間的差距,增加民眾願意接受遴避設施可能造成的風險(Wolsink,1994:5)。

    公平性問題一直是遴避設施遭到反對的一個重要因素(劉錦添,1989;李永展、翁久惠,1995)。適當補償或回饋措施將能為開發者提供受遴避設施負面影響的社區依利益共享的措施,以抵銷他們的負面影響。一般而言,補償回饋的型式可分為:(一)金錢回饋:直接給付金錢或提供賦稅減免(如房屋稅、地價稅等)給遴避設施附近居民或社區是較常見的補償方式。(二)有條件補償:由於某些遴避設施之污染或危險的發生是不連續、不定期、不定點的,故只對遴避設施實質發生影響或損害者才予以賠償。例如政府對遴避設施附近房地產價格採最低價格限制,若低於此價格則政府保證給予補添差額或保證價格收買,惟其標準不易準確訂定,政府與居民之認知亦存在若干落差,因居民難以接受而時生抗爭(陳錫鎮,1998)。(三)實物補償:以實物回饋方式對遴避設施附近居民進行補償,如興建公園、游泳池、停車長等供居民使用(翁久惠,1994)、醫療保健服務、提供就業機會(陳柏廷,1994)等方式。

補償或回饋所產生的另一問題是補償的對象為何。蕭代基(1990)等人與Shaw(1996)認為補償或回饋措施的對象究應為私人或社區應視該遴避設施所造成的污染損失(外部性)之性質而定。其認為遴避設施之外部性承受者為影響範圍內之居民,在此影響範圍內之外部性多具有公共財、不可移轉與不可抗拒性之性質,因此回饋措施的對象應為社區,而非私人,因為若以私人為回饋措施的對象可能會吸引過多居民移入或留在此影響範圍內,造成過多的社會損失。

國內自高雄林園「十五億回饋基金」事件後,補償回饋的適用性,特別是以金錢補償或回饋的經濟誘因方式,已被視為是一種不道德的「賄賂」(bribe effect)行為,且蔑視(crowding out)民眾所具有的公共精神,反而造成更多的反效果(劉錦添,1989;蕭代基,1996;Kunreuther and Easterling,1996;Frey、Oberhilzer-Gee and Eichenberger,1996)或可能被視為一種「救濟」而非補償(賀德芬,1993),或招致出賣「環境權」的指責(葉俊榮,1992)。補償回饋的用意是著眼於彌補受影響居民外部成本的損失,但由於土地開發行為對環境衝擊的影響(外部性效果)之範圍及影響程度難以認定,因此外部性成本如何計算,以及如何促使土地開發行為所產生負外部效果的納入土地開發使用的成本之中(外部效果內部化),將是十分棘手的問題。因缺乏回饋補償的法制化,在居民高額回饋補償金的要求下,使得回饋補償的美意淪為「喊價式」的交易,模糊了原先的環保焦點,從實證經驗顯示,單靠金錢回饋仍無法贏得地方居民的信心,有時甚至為求取更多的回饋反而會成為不斷抗爭的誘因(李永展、翁久惠,1995;蕭代基,1996;Kunreuther and Easterling,1996;Frey、Oberhilzer-Gee and Eichenberger,1996)。

雖然以經濟學上主張以外部性內部化的方法加以解決,使其成本透過市場本身運作機制中進行,但此種做法卻忽略外部性問題的歷史及其基本的社會本質(李永展、翁久惠,1995)。身處高倡環境保護的今日,人們所憂心的是環境危機所引發的生存危害,為享有更好的生存空間,人們開始要求對環境權利的保障,追求免於恐懼的環境空間,經濟誘因終究難以彌補居民所付出的成本,所以遴避衝突再次發生是可預期的。

肆.民主化之政策管理

從環境衝突中我們認知到,民眾對於影響其生活的公共事務愈來愈關心,對政府政策的制定要求有知的權利(right to know),同時更進一步以各種方式去影響與他們相關的公共決定,因此民主政府已無法以貫徹公權力的角度來執行政策,而有效的公共政策必須強調民眾代表性、回應性和職責(Rosenbloom,1989),使得政府必須提供民眾參與決策的機會,尤其是在訂定和執行與民眾有關政策方案,特別應重視「公共」意涵(陳金貴,1991、1992b)。一個有效的公民參與系統,必須包含有公民的主體性、知情的公民(informed citizen )及直接平等的參與管道。也就是說,人民基於主體性的認知與實踐,經由對政府行政與公共事務相關知識與資訊的吸收,透過平等公開的參與管道,將自己的意志與行動表達於公共事務的行動之中(林水波、王崇斌,1999)。

公民參與的實行對政府的決策過程是會造成實質上的影響,但其也必須面對著自身的限制,如公民自身的限制、政策制定者的限制和設計的限制。在公民參與的限制中,低出席率的說明或公聽會顯示一般人民的冷漠,多數公民均滿足於現狀。公民對參與雖然是一種理性的選擇,但決定是否將是一種積極的考量,公民必須考慮投入的時間、議題的重要性、個人對一提的知識與能力以及希望他們的意見能有影響力。因此要增加公民參與的效率,政策制定者必須製造易接近的相關資訊,在政策形成的討論中增加民意的請求與整合,當參與受限於最後同意的階段時,公民將沒有任何能力對政策造成實質的影響力(Kathlene and Martin,1991)。

公民參與雖因為受到種種因素的限制,無法有效的發揮其功能,然相較於傳統的官僚行政由上對下、單向的勸服或政策宣導,阻絕公民由上而下意見陳述的去合法化(delegitimize)決策方式,公民參與不僅使得政府政策訂定過程中增加代表性和回應性,對於方案的規劃也可以提供較大的討論空間,更符合現今重視民主價值的「公民性政府」時代[11],所以在慎重地衡量下,公民參與對政府和民眾的互動還是有其重大的效能(陳金貴,1992;Kraft and Clary,1991)。

近年來,許多環境衝突的發生,根據許多經驗性之研究顯示,傳統的閉門造車式、去政治化的決策過程(depoliticized policy procedure)-由專家客觀地評估技術面、經濟面、社會面及政治面等因素,然後作成決定,再告知當地居民,說服或以公權力強迫其接受-在民主的政治體系下,運作並不順暢,反而深化兩造的對立,阻絕雙方協商與溝通的機會(湯金平,1999;Rabe,1994:44-46)。而採取經濟誘因的補償方式,也未能改變民眾反對的心態(Rabe,1994:33-34)。Portney(1991)更指出採取任何非政治(apolitical)的方式,如經濟補償、風險溝通及調解協商,均無法解決遴避衝突的發生。因為「專家決策」、「補償原則」,違背公平正義的決策程序,深受影響的民眾被屏除於決策過程之外,加上民眾對於政府環境管理能力的質疑(Mazmanian and Morell,1992:185-186),民眾有如代宰的羔羊,更加深地區民眾的受害意識,進而為抗爭動員注入能量,爭取環境自主權。

為解決惱人的遴避問題,西方工業先進國家已將公民參與視為是環境開發程序中的重要因素,因其深知民眾的不知(public ignorance)常是造成抗爭的主要根源,若能給予民眾適當的參與並提供相關的資訊,必有助於改善因民眾不知所採取的激烈抗爭(Gerrard,1995)。

如欲超越遴避衝突的困境,其解決之道在於如何促使受影響的民眾(affected)能自願的接受遴避設施的設置。民眾參與體現政府對民眾環境自主(self-governance)權利的尊重,在參與的動態民主程序中,彼此交互主觀的對話,更有助於消除民眾疑慮,建立民眾對政府的信任(Portney,1991;Brion,1991;Mazmanian and Morell,1992;William and Matheny,1995)。儘管公民參與在短期間可能引發許多的爭議與耗費許多的行政成本,可確定的是有效的公民參與將使政府在面對遴避設施的決策時,減低民眾的抗爭(Kraft and Clary,1991)。

傳統強調威權政治、官僚行政、專業主義的政策思維,在「民主治理」理念的侵蝕下,已窘態畢露,此時正是重新界定政府的內涵與範圍,思考是否應該廣泛納入民眾參與的時刻,以建構「政府」與「公民」合作的新政府型態。應摒棄民主行政與專業行政互斥的傳統思維,參與的民主行政不僅不會侵犯專業行政,反而能夠幫助行政官員了解民意,獲的政策的支持,使政策更具代表性與回應性,參與民主在公共政策中著實扮演調和政府與民眾在政策制定與方案執行規劃的合作角色。更重要的是在民眾參與的過程中,營造出一個可「溝通」與「對話」的公共領域空間,讓民眾得以充分的表達意見,使其利益能夠受到應有的尊重。當然民眾參與並不是萬靈丹,誠如行政學大師D.Waldo所言「參與不是必須的民主和有益的,而公民參與可以是好的或有時是不好的」(引陳金貴,1992),但不可否認,民眾參與是展現民主治理的最佳寫照。

據此,提出以「民眾參與」為中心的遴避衝突管理途徑

遴避衝突管理之模式:

伍.案例分析

本文採個案研究─嘉義縣鹿草垃圾焚化爐的設置為例─的方式,探討嘉義縣政府如何處理興建垃圾焚化廠所造成的鄰避問題。之所以選擇嘉義縣鹿草鄉垃圾焚化廠為例,除考量研究的地利之便及本人長期對此議題的觀察與了解之外,更重要的原因是嘉義縣都市化程度日漸提高,造成垃圾量急遽增加,本縣各鄉鎮之垃圾掩埋場多已呈現飽和(表一),且不斷引起民眾抗爭事件與越區違法傾倒的事件發生,雖然垃圾焚化爐的興建被視為是解決垃圾問題的最佳方式,然其所面臨的「鄰避」問題依然令人憂心。但令人訝異的是,在本縣鹿草鄉垃圾焚化廠設置的過程中,雖然遭遇民眾的反對,甚至成立反垃圾焚化爐自救團體的對抗,相較於其他縣市垃圾焚化爐的抗爭風波[12],不僅未發生激烈的鄰避衝突,且焚化廠施工總進度更比原計劃超前12﹪(自由時報,89/3/5),如此罕見的成功案例,是值得我們深入探討其箇中的成功管理之處,作為政府它日規劃興建垃圾焚化廠的參考。

因鄰避設施有「利益由廣大民眾享受,而由附近居民承擔負面效果」的特性,因此鄰避設施對民眾的影響有其一定的範圍,至於影響範圍則依鄰避設施種類的不同而不同。本研究將以「申請補助興建垃圾焚化廠回饋設施作業規定」中有關「一定範圍」-經嘉義縣議會通過以垃圾焚化廠址半徑1.5公里為範圍-之規定為研究範圍,其範圍涵蓋太保市-安仁里,鹿草鄉-豐稠村,朴子市-大鄉里、仁和里、大葛里、佳禾里、新庄里共七個里。以各村為抽樣單位(sampling unit),然後在各村(里)間採取比例抽樣(proportional sampling ),共抽樣384(戶),採電訪的方式進行問卷調查,共計完成268份有效問卷,問卷回收成功率為70%(如表二),各村里實際回收情形如下表所示:;另依照行政院八十年核定通過之「台灣省地區垃圾資源回收(焚化)廠興建工程計劃」,垃圾焚化爐場址的選定與民意的溝通、抗爭的排除是授權由地方縣(市)政府處理。除行政單位外,地方民意機關的審核對於地方重大工程的興建案具有重大的影響,而焚化爐涉及環境風險的問題,故不可忽視環保專家與環保團體之意見。因此,為求得更深入的了解垃圾焚化爐的規劃過程各方之意見,本研究擬針對開發單位(行政機關)、民意代表、意見領袖、環保團體,進行深入訪談。

本研究的主要目的是想了解焚化爐設置過程中,(一)民眾的鄰避態度,及其與(二)民眾的參與行為(三)民眾對環境法制的認知,(四)民眾對經濟誘因的認知,(五)民眾對環境政治的認知之間的關係。其分析如下:

一.避鄰情節

根據調查結果,儘管有48.5﹪的居民認為目前嘉義縣並未面臨垃圾危機,但有78.7%居民對於政府以興建垃圾焚化爐的方式處理棘手的垃圾問題深表贊同,然而令人詫異的是,有高達85.8%的居民憂心焚化爐可能造

成環境污染,且只有32.8﹪的居民信任政府所提出的風險評估情形下,卻有高達64..9%居民同意將垃圾焚化爐建於其居家附近,箇中原因值得進一步深入探討。

二.民眾參與

民眾參與是否有助於舒緩居民的鄰避情結,從實證結果發現有61.2﹪居民知道政府有舉辦興建垃圾焚化爐的說明會,表示縣府在資訊傳遞方面有待加強。有60.4%的居民認為若能參加政府所舉辦的說明會將有助於疑慮的降低,但實際上,仍有高達80.6%的居民未參加說明會。歸納民眾低度參與說明會的原因有:(1)鹿草焚化廠設置案之環境影響評估,經核定是不需要進行第二階段環境影響評估,只需依規定在當地召開說明會即可,除非有提出舉行說明會的要求之外,縣府並未主動至各影響範圍內之村里舉行說明會。因此僅由環保署與環保局各於鹿草鄉及太保市安仁里各召開一場次,影響其他村里居民的參與意願。(2)對於反對焚化廠的設置的人士,為了抗議焚化廠的興建,鼓吹民眾不要參加說明會,影響民眾參與的意願。(3)由於本縣派系尖銳對立,造成政治力介入,影響民眾的參與行為。(4)民眾認為此設置案既以核定,即使在說明會中表達不滿,也無法改變既定的決策,參與與否都不重要。(5)民眾認為在缺乏相關資訊及專業知識的情形下,即使參加說明會也無法能夠合理的判斷焚化爐是否具有危險性。(6)因時間的限制,無法參加說明會。(7)對政府所提出的環評說明缺乏信心。當進一步分析鄰避情結與民眾參與說明會的相關性時,發現兩者間並未達顯著的相關性(表二),表示若無法排除阻礙民眾參與的障礙時,說明會的召開,其成效是令人存疑的。

果真如此嗎?依環境影響評估法之規定,鹿草焚化廠的興建是不須進行第二階段環境影響評估,只須舉行公開之說明會即可。依過去經驗顯示,焚化廠之所以無法順利進行,其主要的阻力是來自居民的反抗,乃是因政府過於重視技術面的影響評估而忽略與民眾互動的結果,即使依規定召開說明會,最後卻演變為相互衝突的場域,加深彼此的對立。縣政府基於過去的前車之鑑,在爭取焚化爐設置之初,即不再寄望能以科技理性為訴求的說明會說服居民接受,而規劃採取「參訪-宣傳-說明」的策略,儘管當時仍不確定能否獲得環保署補助核定興建焚化廠時,仍要求縣議會同意先行墊付環保處補助建廠獎勵金,編列三千萬元預算辦理參觀焚化廠活動,以全縣縣民為對象,但其主要對象則鎖定在七村里的居民(每戶均邀請派員參加),參訪人數達二萬多人次,[13]採取分梯的方式進行,其對象涵蓋鄰里長以上幹部、社區發展協會,民意代表、農會代表、婦女會、水利小組長等民間團體,實地參觀木柵、內湖焚化爐的運作,透過專業人員的講解與居民實地周圍的訪查,使居民可以更進一步的認識垃圾焚化爐,此舉普遍獲得多數參與人士的認同。[14]事後,經由參訪者的親身經歷,透過口耳語的傳播,對未參訪者及持不同意見居民提供更有力的證明。對於縣府規劃的參訪活動,雖因參訪時間的安排之故,使得參訪人員中多數以中老年人及婦女居多,使得部分上班族居民反映其權利並未受重視(電訪中反映),但縣環保局解釋,此是考量人口結構與宣傳效果的務實策略,經事後評估,此策略的確有效的降低居民對焚化廠的疑慮。

除參訪活動之外,縣環保局也規劃許多「非正式」的民眾參與方式,以克服參與的障礙,特別是環保相關人員積極主動的參加社區的活動進行需宣導,如參加長壽會活動、里民大會、社區發展自強活動等,或舉辦環保宣導園遊會,宣導設置焚化爐的必需性,並提出政府所規劃的各項安全措施及回饋方案,或寄發相關焚化廠之資料,提供民眾更多的訊息,若民眾對焚化廠興建事宜的有任何的建言或批評,都可以在縣府的網站上發表,藉此收集更多民眾意見,作為規劃的參考。

分析發現,縣府之所以能成功的安撫民心應歸功於其所採取「參訪-宣傳-說明」的非正式的民眾參與策略:(1)不拘泥於正式的參與制度(說明會的召開),採取「非正式」的參與方式,打破傳統官民的藩籬,以積極主動的態度探詢居民的心聲,使居民有受重視的感覺,營造出政府與居民良好的互動關係。(2)縣府在爭取焚化廠設置過程中,及早進行各項宣導工作,使政府能有更多的時間回應居民的疑慮,避免因「時間」的壓迫而採取強制的手段,反而引起居民更大的反彈,即縣府能掌握及早宣導的時機(timing),以時間換取更多合作的空間。

現行環評法中雖有民眾參與的規定,但民眾參與的機會僅限定於說明會的參與,且實際運作上存有許多參與的障礙,使得參與的規定形同虛設;加上民眾參與的時機,也只規定於中央正式核定之後,才允許民眾參與,使得民眾參與的功效無法發揮。此時,若能權宜性的採取非正式的參與方式,將可克服參與方式與參與時機的限制,表現出政府與民眾溝通的誠意。

三.環評法制

調查顯示,僅有52.2%的居民知道焚化廠的設置必須先進行環境影響評估,顯示居民對環評制度仍然相當陌生,政府應加強對民眾宣導,以顯示政府對環境保護的重視。當進一步從知道焚化廠的設置必須先進行環境影響評的居民中分析,發現仍只有50.7%的居民知道環評中有民眾參與的規定,有58.9﹪的居民認為環評中的參與規定可保障民眾的權益,有46.4﹪的居民認為縣府有落實民眾參與的規定。由此推知,即使民眾知道焚化廠的設置需要進行環境影響評估,仍然有將近半數的民眾不知道環評法中所賦於民眾參與的權利,如此當然會影響民眾參與的意願,對政府設置焚化廠的環境行程序也無法進行有效的監督,儘管仍有民眾對於環評制度與政府行政作為表示認同,但滿意度仍然偏低。

從相關分析中發現,民眾的鄰避態度與環境法制是有顯著的相關性,(表二)表示民眾的鄰避態度是會受到環評制度的影響,因此政府不能忽略環境法制對民眾的影響,環評制度不只是政府環境行政的指導,更是保障民眾權益的依據,若環評制度無法獲得民眾的肯任,將會失去民眾對政府的信心,進而採取體制外的抗爭。

四.經濟誘因

實證分析中顯示,當居民面對經濟的誘因時,有56%的居民同意以金錢補償其可能造成的損失,有62.7%的居民同意以提供社區服務性設施為回饋條件,有57.1%居民同意以交易性協商的方式解決焚化爐設置的問題。[15]進一步將「經濟誘因」與居民的鄰避情結進行相關分析,發現其相關性均達顯著水準,(表二)在金錢補償的條件下,有94%同意焚化爐的興建,有1.3%反對;在提供服務性設施為回饋的條件下,有88%贊成焚化爐的興建,有6%反對;在交易性協商的條件下,有87.5﹪贊成焚化爐的興建,有6.6﹪反對,顯示「經濟誘因」確實具有降低居民鄰避情結的功效。

當居民解除對焚化爐的疑慮後,回饋方案的規劃將是居民注目的焦點,其中以回饋金的分配比例最受關注。依據縣政府鹿草焚化廠提出的回饋措施方案,可分為三階段:(一)用地取得階段:依據環保署「辦理垃圾處理方案建設獎勵金執行要點」規定,每公頃發給四百萬元,本縣鹿草垃圾焚化廠用地面積10.4523公頃,可核撥建設獎勵金四千一百八十萬九千二百元正。建設獎勵金分配以當地村、里佔百分之七十為原則,其餘是鄰近村、里及其他地區之實際需要情形分配。(二)建廠階段:依行政院環保署「申請補助興建垃圾焚化廠回饋設施經費作業規定」,撥付垃圾焚化廠主體工程決標金額百分之五之金額,本縣垃圾焚化廠主體工程決標金額為三十三億九千六百萬元,則建廠階段獎勵金為一億六千九百八十萬元正。垃圾焚化廠回饋設施應在焚化廠所在第一定範圍內設置為原則,規劃中的回饋設施有:(1)展示性設施:興建多媒體展示館宣導垃圾資源回收之教育主體,並說明本廠運作之過程,以此拉近與居民之距離;(2)運動性設施:設置綜合球場及溫水游泳池,以增加民眾韻東的空間;(3)休閒性設施:配合廠區空間使用機能,以綠地、座以及照明等景觀設施,塑造空間休憩的功能。(三)營運階段:依行政院環保署「區域性垃圾焚化廠營運階段提供回饋金要點」規定,縣政府制定「嘉義縣區域性垃圾焚化廠營運階段提供回饋金自治條例」,每焚化一公噸垃圾。該鄉鎮市公所須繳交二百元做為回饋金,估計如每日焚化處理八百公噸,每年則為五千八百四十萬元。

從縣府規劃的回饋方案說明中,以提供回饋金與回饋設施為主要方式。依環保署之規定,回饋金之運用並非是以金錢直接回饋居民,而是以建設獎勵金的方式回饋地方。由於回饋金額龐大,對嚴重缺乏建設經費的村里而言,有莫大的助益,但因多數回饋金用之於公共建設方面,也因此忽略應將回饋金用之於環境改善的美意。[16]回饋金的取得是有條件的,必須符合環保署之規定:在焚化爐興建過程中有發生抗爭事件,經協調無法執行時,補助的獎勵金將全數繳還,此回饋金的誘因,使當地居民、鄉鎮市公所(鄉鎮市長)及民意代表必須有所抉擇(trade-off)。

回饋金的運用,除用地取得階段有明確規定回饋金的比例分配,建廠階段及營運階段回饋金的使用完全由縣府裁量處理,除提供回饋設施,回饋金的比例分配則具有相當的誘因。當然居民並非是完全受制於回饋金的誘因,相對的,居民將提出若干條件,如醫療保健、設置環境檢測設施、水電費半價、農作物損失補償等,作為接受興建垃圾焚化廠的條件。

由於焚化廠的興建必須歷經用地取得、建廠及營運三階段,因此在運用經濟誘因的策略時,必須考量不同階段居民的不同需求,在用地取得及建廠階段,可採取獎勵回饋金與服務性設施的提供,進入營運階段,即可會產環境公害,此時與居民進行「交易性」協商的回饋方式,較能符合居民的真正需求。

事實上,當居民評估掩埋場與焚化廠對環境與健康的破壞時,若能獲得額外的回饋金與回饋設施的提供,對居民而言並無任何的損失。誠如豐稠村長所言,因其村里本身就是垃圾掩埋場的所在地,焚化廠的設置不僅能改善掩埋場的缺失,且能獲取高額的回饋金,在效益大於成本的考量下,居民將傾向同意焚化廠的設置。對地方首長及民意代表而言,「回饋金」的裁量運用具有濃厚的「政治」意味,特別是在派系尖銳的政治生態地區,將影響日後的選舉結果。就行政機關(鄉鎮市長)與民意代表(村里長、鄉民代表及縣議員)而言,焚化廠的設置不但能解決即將面臨垃圾掩埋場飽和的問題,配合優渥的回饋金運用,不僅有助於地方建設的發展,亦影響日後的政治生涯,因此都未表示杯葛之意。[17]使得垃圾焚化廠的設置得以順利的進行,唯一的爭議即是回饋金的分配問題,將涉及「政治的考量」。

五.政治環境

對於焚化廠設置的過程中「政治力」的看法,有41.4﹪民眾認為有政治力的介入,有28﹪不同意;有5.2﹪的居民同意其態度會受到政治力的影響,有78.7﹪不同意;有7.8﹪的民眾同意會因焚化廠的設置而改變其選舉行為,有75.4﹪不同意。進一步從相關分析中發現,政治力的涉入與民眾的鄰避態度是呈現顯著的「負」相關。(表二)但事實上,鹿草焚化廠得以順利進行,政治力的涉入可說是居功甚偉。因為,垃圾焚化廠的設置具有高度的爭議性,但從爭取設置之初,縣府即能爭取到縣議會30位縣議員的連署支持,可說是「政治力」運作的成果[18]。此後,因垃圾焚化爐的設置可獲得中央的高額補助金,但在回饋範圍內的鄉鎮市長及村里長各有不同的派系屬性,經過不斷的進行政治力的折衝,終達成可接受的政治協議。既然已有政治協議的共識,縱使地方有反對聲音,若無「民意代表」或「意見領袖」的關注,亦難以有所作為,如太保市安仁里所成立的「反焚化爐自救會」即是一例。[19]

在相關分析中顯示,政治力的介入,反而會造成負面的影響,但實際的運作上,政治力的介入卻是焚化廠設置得以成功的重要因素之一。因為該地區多數是農民且低教育程度的民眾,對於垃圾焚化廠的設置均缺乏應有的認識,在此情形下,地方的政治人物、意見領袖及地方士紳等人的意見,將影響著民意的走向。若能事先與政治人物、意見領袖及地方士紳等人士進行溝通協調,將有助於地方民意的整合。之後,透過政治人物、意見領袖及地方士紳等人所構築的社會網絡,間接的對一般民眾產生影響,所以居民普遍難以感知有「政治力」的介入,造成在相關分析中,居民多數表示未受到政治力的影響,但實際上運作中,政治力是扮演著重要的角色。

從實證分析中發現,鹿草焚化廠得以順利成功以「經濟誘因」最具關聯性、「環境政治」次之,反而「民眾參與」(正式的)在分析上卻未呈現顯著性。雖然經濟與政治因素具有重要的影響,但在實際政策推行過程中,我們發現「經濟誘因」與「環境政治」之得以順利的運作,應歸功於縣府及早的「民眾參與」(非正式)規劃所營造出的「政策空間」。事實上,觀

察焚化廠興建的所引發的環境衝突,發現因時間壓力造成協商空間的擠壓是衝突的主因,幾乎多數焚化廠的興建均不需要進行第二階段的環境影響

評估,只要在當地召開說明會即可,若能因此獲得民眾的接受,當然是我們所樂見的;但在考量沉澱成本與垃圾問題的急迫性時,為了能盡早執行,開發單位經常是採取強勢的作為,擠壓了協商的空間,更容易導致衝突的升高。因此,正當在進行環境影響評估的同時,若能及早提供民眾參與的機會,以時間換取協商的空間,並從中採取經濟誘因與政治力的策略運作,將有利於創造雙贏的局面。所以,縱使「民眾參與」並非是降低環境衝突的充分條件,但其卻是降低環境衝突的必要條件。因此,依據研究結果,對於本研究原先設計以「民眾參與」為中心的研究架構,必須予以適當的修正,提出以「經濟誘因」與「環境政治」為主,「民眾參與」為輔的研究架構,作為解決環境衝突的策略參考。

經修正之遴避衝突管模式:


陸.結論與建議

近年來,國內社會高聲疾呼政策民主化的要求,面對民眾要求參與的訴求,雖然政府已通過環境影響評估的立法,以保障民眾的權益;但在實際的運作上,環境抗爭事件並未因環評法的施行而有所減少,反而在環評過程中加劇對立的衝突,當環評制度無法提供可接受的結果時,考量以非制度因素如經濟誘因與政治力的策略運用,被視為是消弭環境衝突的較佳方式。

   嘉義縣鹿草焚化廠的設置可說是一相當成功的個案,針對此個案研究

發現:

     1.雖然有64.9﹪的民眾同意居家附近有垃圾焚化廠的設置,從樣本結構分析中,發現民眾的教育程度與總收入與遴避態度呈現「負」相關,表示民眾教育程度愈高與民眾的家庭收入愈高,愈反對垃圾焚化廠的設置。對於遴避態度的「遴近性」特性-即居住愈接近遴避設施的民眾,其遴避態度愈強烈,在本研究中,卻呈現著「負」相關,表示居住位置未對居民的遴避態度有所影響。

     2.民眾「遴避」態度的反應與經濟誘因具有顯著的相關性,訪談中的村里長、民意代表及行政官員,甚至反對人士都肯認經濟誘因是促使民眾接受焚化廠的的最重要因素,即使經濟誘因的運用仍有相當的爭議,經濟誘因的確可有效降低民眾的遴避情結。

     3.派系的政治力運作相當明顯,政黨及利益團體則未有涉入。由於本縣長期處於派系政治的競爭之下,對於具爭議性的垃圾焚化廠設置,當然將成為派系角力的焦點。雖然政治力的介入環境問題決策,可能會使環境問題複雜化,甚而模糊原先的議題焦點,但因本區域是典型農村社區普遍缺乏環境的專業知識,難以做出合理的判斷,多數是以地方政治精英之意見為參考依據。而本縣目前以李縣長所屬黃派佔優勢,儘管有反對的林派提出反對的意見,但以優勢的政治力量,透過社會網絡的積極運作,不僅有助於反制反對的聲浪,更化解民眾的對垃圾焚化廠的遴避態度,抑制遴避衝突的發生。

      4.「正式」的參與方式(說明會的舉行)對民眾的遴避態度並未有影響。因現行環評法中存有參與方式與參與時機的限制,影響著民眾的政治功效感與對政府的信心,進而影響著政府政策的執行。而「非正式」的參與方式,以嘉義縣為例,即採取參訪活動、下鄉進行政策行銷的方式,此種互動式的民眾參與方式將比說明會的舉行更直接而有效。另外,嘉義縣早在爭取垃圾焚化廠設置之初,即提早規劃民眾的參與,以時間爭取更多的空間,以利於與民眾溝通協調及經濟誘因與政治力的策略運用。

 檢視本縣另一具爭議性的案例-大林鎮排路里小型焚化爐興建案,由於在設置過程初期中,漠視民眾參與的重要性與參與時間的掌握,結果緊縮經濟誘因與政治力的可運作空間,在時間的壓力與沉澱成本的考量下,強勢的公權力運作,不僅造成地方政府與民眾的齟齪,甚至引發得標廠商對地方政府的不滿,要求國家賠償的請求案。。

雖然研究發現經濟誘因與政治力的運作是鹿草焚化廠設置成功的重要因素,反而依法採取的正式參與方式卻成效不彰,其主要的原因並非是民眾不重視參與,而是現行環評制度在參與方式與參與時機的問題,事實上有超過八成的民眾希望政府能夠多提供民眾參與的機會。因此,在現行環評設計尚未修正之前,權變性的採取以非正式的參與方式是有必要的,並考量現實環境的需要,採取「政治的賄賂式民主」方式,應是較實際的解決方式。

依據本研究結果提出以下幾點建議,供政府作為日後處理遴避衝突的參考:

一.提升民眾對政府的信任

 現今遴避衝突的不斷擴大,實因民眾對政府缺乏信心,造成民眾對政府管理公共政策的質疑。雖然垃圾焚化廠得以順利設置,但僅有32.8﹪的民眾相信政府所提出的風險評估報告,表示民眾對政府仍然缺乏信心。因此,政府若欲根除遴避衝突的發生,應重視如何提昇民眾對政府的信心,特別是如何提昇環評結果的客觀性及環評程序的公正性。

二.早規劃在遴避設施過程中的民眾參與

 民眾在政策過程中欠缺早期的參與是造成遴避衝突的主因之一。由於政府主觀認為擴大民眾參與會阻礙政策執行,經常以既成的事實,要求民眾接受,結果卻因此而付出更高昂的成本。如環評制度所要求的評估時機是在規劃後、執行前才舉行,但多數的開發評估時間點多在開發案核定之後,以致於民眾參與時機延後,開發單位無法即時得到當地民眾的即時反應,失去正確資訊的投入的結果,極有可能會造成決策的失誤;對民眾而言,此時的民眾參與並無法對決策有所影響,民眾參與形同虛設。

雖然在環評中有民眾參與的規定,若過度強調環境影響評估過程中的民眾參與,容易造成行政程序參與機制的錯置,因為環評的專業性非一般民眾所能了解,即使在環境影響評估中有民眾參與的規定,結果並無助於民眾對事件的了解。所以在面對遴避設施的設置時過程中,應儘早在政策規劃過程中納入民眾的參與,使民眾有更深入的了解,將更有助於民眾理性的判斷。

三. 提供經濟誘因

 雖然經濟誘因容易造成民眾的質疑,但適當的經濟誘因仍是可以減輕民眾對遴避設施的不滿,但經濟誘因的運用,應以當地民眾實際需求為依歸,如從回饋金中提撥一筆基金,提供民眾作為健康或農產品有問題時的補償金。

四.重視派系政治的影響

 遴避衝突雖是一典型的環境衝突,但在我國特有的政治生態下-派系政治,遴避衝突經常成為爭奪地方政治資源的工具,使得遴避衝突已轉變為政治衝突,因此考量政治力的處理方式是有必要的。由於強制的公權力運用已有相當的限制,若能透過派系網絡對於草根性反對勢力的安撫與反動員,將可有化解遴避衝突的產生。

五.非正式參與方式的運用

 由於環評法中正式參與的功效不彰,必須輔以非正式的參與方式進行政策的行銷,如民意調查、安排參訪活動、公聽會及公共關係的建立等,藉此增加民眾對政策的了解,表示對民眾主體性的尊重。

六.提供風險減輕方案

 遴避設施所可能造成的環境風險經常是引起遴避衝突的主因。因此若能針對民眾的顧慮,提出風險減輕方案,將可有效減低民眾對遴避設施的抗爭。如在本案例中,高達85.8﹪的民眾最關心環境污染的問題,在縣府提出長期空氣及水質的污染防治措施,並針對環境污染對農作物的傷害評估計劃後,有效的降低民對風險的顧慮。

七.環境法治的加強宣導

 多數民眾都欠缺對環境的了解,以至於常採取體制外的抗爭行為,徒爭行政單位的困擾。所以行政單位應加強對民眾有關環境法治的宣導,告知其應有的權利與義務。若民眾能知曉環境法治的相關規定時,民眾不僅可依法行使權利,更可依法監督政府行政,避免行政機關的濫權,以保障民眾的權益。

八.資訊的透明化

 資訊公開是民眾參與的核心。在環境爭議中,民眾經常是處於資訊不對稱的情況下,民眾幾乎沒有暢通的資訊來源,若開發單位能開誠佈公的提供民眾相關資訊,將可以降低民眾的疑慮與不安,增加民眾的信任感;若遲至民眾感到疑慮而開始蒐集相關資料時,將傾向於對不利資訊的蒐集,容易造成政府與居民各說各話的困境。

柒.參考文獻

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[1] 根據學者Ronald,Inglehart(1990)針對歐洲工業先進國家政治文化變遷的研究,發現戰後工業國家經濟的快速成長,促使人們對「物質主義」(materialist)強調經濟與人身安全價值認知的轉變,逐漸轉向「後物質主義」(postmaterialist)重視自由(freedom)、自我表現(self-expression)及生活品質(quality of life)的追求。

[2] 有關台灣環境保育行政組織發展歷史分成四個時期:〈1〉民國63年以前:環保觀念萌芽期;〈2〉民國63-71年:公害防治時期;〈3〉民國71-76年:環境保護時期;〈4〉民國76年至今:全面推動法制化時期,各時期詳細行政措施,請參閱《環境白皮書》,行政院環境保護署,八十七年版。

[3] 環保署列管之重大公害糾紛事件以民國七十八年108件最多,此後逐年遞減,至八十六年僅有六件。

[4] 林建元、許秉翔(1995)認為遴避衝突可分為設廠型糾紛及非設廠型糾紛二類,設廠型糾紛為設施尚未存在而不同團體或個人可事先進行協商或談判;非設廠型糾紛是設施存在之後才發生,究國內的環境衝突而言,有80%是屬於此類。

[5] 如政府預計興建的21座公有或公有民營的垃圾焚化廠中,目前僅有5座正在營運。

[6] 《都市計劃法》第47條的規定可看出,現行法令將垃圾掩埋場、殯儀館、公墓及污水處理場設施的設置範圍,限制於都市邊緣,條文中雖未指出何種設施為遴避設施,但卻間接說明遴避設施的特性,及該設施可能會影響到社會大眾居住的安全、安寧與衛生及產生其他不良的影響。雖然現行法令中並無明文規定何種設施為遴避設施,何紀方(1995)研究指出只要地區多數居民認為該設施會直接或高度威脅或危害環境或健康,不論其設施屬性為何,皆可稱為「遴避設施」,如核電廠、垃圾場、垃圾焚化爐、殯儀館,民營電廠、石化廠,水泥廠等設施。

[7] 政策學者Dunn(1994:70)指出:政策系統包括三種要素:政策利害關係人(stakeholders)、政策環境(policy environment)與公共政策(public policies)。其中因政策利害關係人影響政策問題的定義與範疇,甚至整個政策方針設計與選擇,因此在政策制定過程中,應特別重視利害關係人的角色;而所謂政策利害關係人是指受到政府公共政策影響,對政策下堵住(stake)的個人或團體,如政府官員、公民團體、勞工聯盟、政黨、民學首長,甚至政策分析家皆是。

[8] 本文中所提及之訴願法與行政訴訟法,是以八十七年十月二十八日最新修正之版本。

[9]根據 Roger W.Cobb Charles D.Elder的分類,政策議程有兩種基本類型:系統議程(system agenda)與制度或政府議程。之後,又將系統議程和政府議程,改為公眾議程(public agenda):係指經由一個問題肇端,而引發各種爭議的事項所組成,這些爭議以引發社會大眾的注意與興趣;和正式議程(formal agenda):是由一些已編列成目的項目組成,其都是決策者正式接受且要慎重考慮的項目,但只是慎重考慮,不一定要作成任何決定。(林水波、張世賢,1991

[10] Kaldor-Hicks補償原則,即資源分配使利得者所獲得效益再充分補償損失後仍有剩餘存在,才通過此標準。

[11] 「公民性政府」是指,以「公民」取代行政官僚主導的組織結構,以「公民參與」過程取代官僚行政的控制與管理手段,以「民主行政」取代效率行政的目標。有關「公民性政府」之理論基礎及其形成,請參閱許文傑(2000)。

[12] 如屏東縣員已完成規劃,因抗爭導致廠址用地無法取得;台南縣因民眾抗爭,數度更換場址,最吼因無法於規定時間內取得用地致刪除建廠計劃;新竹廠因環境影鄉評估期間,因民眾抗爭致使無法於規定期間內舉行說明會及]提送民意溝通資料,致刪除建廠計劃;如台北縣八里廠、基隆市廠、彰化溪洲兩廠及高雄仁武廠都因民眾慷爭導致建廠工程進度落後。

[13]85年度辦理焚化廠觀摩宣導活動共2梯次315人次;86年度辦理焚化廠觀摩宣導活動共20梯次2114人次;87年度辦理焚化廠觀摩宣導活動共134梯次20678人次

[14] 鹿草汪鄉長認為此參訪活動僅是一種選舉的「綁樁」行為。

[15] 運用經濟誘因的策略時,多以金錢補償與提供服務性設施為主,但實際運用上,應不侷限於此兩種方式。例如稅金的減免、水電費的補貼、提供健康保險等,因此本題以「交易性協商」。

[16] 88716日興證之行政院環保署「辦理垃圾處理方案建設獎勵金執行要點」,獎勵金限用於辦理下列事項:(一)有關環境美化、環境衛生事項。(二)有關公共設施之興建及管理維護改善事項。(三)健康醫療保健、環境公害監督等事項。(四)其他與環境保護有關事項。

[17] 在爭取焚化廠設置之初,當時的太保市長盧嘉竹、朴子市長吳國禎及鹿草鄉長蔡遜章都與李縣帳同屬黃派,經過第十三屆鄉鎮長選舉,朴子市長黃麗貞、鹿草驤長汪謙仁則屬於林派,太保市長呂龍雄仍屬黃派。

[18] 嘉義縣議會共有36位縣議員,最初尋求議員支持時,因其中有6位議員因事無法出席,僅有30位縣議員連署同意焚化爐的興建,事後於議會大會期間全體縣議員一致表示同意,可說是李縣長政治力量的展現。

[19]值此正逼近於第十二屆縣長選舉,興建焚化爐正好成為反對黨與反對派選舉造勢的議題(民進黨與林派聯合對抗黃派),成立「反焚化爐自救會」的主要目的是政治力的競爭。

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